国土是生存之本，是发展之基，贯彻落实坚守18亿亩耕地红线耕地保护国策，是贯彻落实科学发展观的重要内容，也是实现经济社会可持续发展的前提和基础。在此，结合柞水县耕地保护和用地需求的现实，就如何破解耕地资源保护和开发利用的矛盾，提出一些粗浅的看法，以期为科学谋划耕地开发利用保护和集约节约用地提供参考。
一、柞水县耕地现状
柞水地处秦岭南麓中段，县域面积2332平方公里，占全省总面积的1.23%，占商洛市总面积的12%，是典型的土石山区县，土地资源开发利用潜力不大，九山半水半分田是县域地形地貌的真实写照。根据2012年年底土地利用变更调查的数据显示，我县的耕地面积为10867公顷，耕地主要呈现以下几个特点：
耕地总量少，优质耕地比例低。我县的耕地总量10956公顷，占县域土地总面积的4.6%。没有水田，水浇地仅为528.41公顷，占全县耕地面积的4.8%，沟旱地和川旱地占全县耕地面积95%以上，全县88%的耕地划入基本农田保护区范围。
2.土壤质量差，耕种效益较低。根据全县土壤普查资料，全县土壤总体呈酸性，酸碱度在6左右。种类繁多，主要以黄褐土和黄棕壤土为主，差异大，土层薄、活土层浅，质地为中壤。含砂砾较多，保肥能力差，物理化学性能不良，肥力较低，耕性差，土地产出率相对较低。
3.分布不均匀，集约化利用难度大。我县山大沟深，耕地分布不均匀，主要分布在社川河及金井河流域，小岭、凤凰、杏坪、柴庄、红岩寺、瓦房口等6镇耕地总面积占全县耕地面积的60%，且6镇耕地零星分散，块数多，面积小，规模较大的片区较少。
4.后备资源匮乏，复垦整理难度大。根据土地二次调查、土地利用总体规划修编、土地整治规划、工矿废弃地复垦规划、土地利用年度变更调查等数据显示，我县可供开发的耕地后备资源极其匮乏，包括宜农未利用地开发、工矿废弃地复垦、空心村改造等新增耕地潜力不足4000亩。加之优质肥沃土源少、洪涝灾害及山体滑坡自然灾害等客观因素影响，土地开发复垦整理的难度较大。
二、耕地保护工作存在的问题
发展用地供需矛盾突出。2009年以来，我县基础设施、陕南移民搬迁、重点项目建设等项目用地刚性需求逐年上升，全县共审批建设用地2240亩，其中耕地975亩。根据2013年项目报批情况预测用地需求超过1000亩，而我县的耕地占补平衡指标仅剩430亩，没有耕地占补平衡指标，项目建设用地报批就无法完成。根据2009年土地第二次调查数据和2012年耕地变更调查数据，我县耕地3年减少了1335亩，造成耕地减少的主要因素：一是重点项目建设、基础设施、村民建房等占用了大量耕地；
二是国家退耕还林还草政策的实施及农村产业结构调整，将部分耕地变为林地草地，如核桃建园、板栗基地建设等；
三是频发的洪涝灾害及滑坡体泥石流等自然灾害造成耕地减少。
2.新增耕地严重不足。2008年以来，我县实施的高速公路耕地占补平衡12个市级土地整理项目和柞水县曹坪等五乡镇省级土地整理项目，需县级配套1010万元，而我县财力紧张，未配套该部分资金，实施县级土地开发整理项目的资金主要靠每年征收的耕地开垦费返还来解决项目资金，投入严重不足，影响了项目实施的进度和质量。同时，县内可供开发的耕地后备资源块数多，面积小，所需投资大，受国家和省级项目立项规模的限制，很难列入中、省投资土地整理项目库。
3.耕地保护责任机制不健全。对各镇政府主要领导耕地保护离任审计、年度耕地保护目标考核、卫片执法责任追究、土地开发整理、基本农田保护等缺少有效监管，尚未建立系统完善的责任追究体系，形成了耕地保护由国土部门一家担责的现象，致使耕地保护的责任不清、职责不明。
4.违法占用耕地问题突出。部分违法者以农村产业结构调整为名，非法占用耕地从事畜牧养殖和林业种植，项目用地单位未批先建、擅自占地、以租代征等违法行为时有发生。据2010年、2011年、2012年违法占用耕地的统计报表分析反映，违法占用耕地有逐年增加的趋势。由于我县国土资源执法监察力量薄弱，基层国土所人员编制少，执法设备和交通工具落后，加之法律层面未赋予国土资部门强制执行的权力，造成违法案件查处难、制止难、执行难。同时，法院、林业、水务、财政、监察、公安、农业等部门在耕地保护开发中的职责存在重叠和断档，相互间沟通不够，难以形成工作合力，很难有效打击违法行为。
三、耕地保护工作的对策及建议
维护土地利用总体规划的严肃性。土地利用总体规划是总揽土地管理工作的纲领性规划，是合理利用土地的前提和依据，具有很强的严肃性和权威性。目前，我县的土地利用总体规划期限15年，已于2011年经省国土资源厅评审上报国土资源部备案。因此，下一步在重点项目建设选址时，要加大对项目的审查力度，项目的落地首先必须符合土地利用总体规划，确保项目建设用地顺利报批。
2.加大土地开发整理项目投入。市政府今年分配我县县级耕地占补平衡新增耕地1000亩任务，要完成市政府下达的占补平衡任务所需资金大约为1500万元，而争取省市资金用于土地整理项目不能算作占补平衡新增耕地任务。因此，要加大对土地开发整理项目的投资力度，据实落实省市土地整理项目的配套资金，足额保障县级土地开发整理项目资金，保证项目如期高质量完成，实现耕地占补平衡。
3.落实镇政府的耕地保护责任。进一步明确镇政府对本辖区土地特别是耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划执行、耕地占补平衡、节约集约用地和制止违法占地等情况负总责，严格实行镇长离任时的耕地保护审计、违法约谈问责等制度，对镇域内国土资源管理秩序混乱、违法现象严重或因辖区内土地、矿产资源违法造成恶劣影响等情况的，严格实行责任追究。进一步明确农业、发改、规划、建设、司法、监察等相关部门在耕地保护、用地保障、执法监管等方面的具体职责，切实形成相互联系、无缝对接的防范和打击违法占用耕地行为工作机制。
4.设立耕地占补平衡土地整治项目储备基金。深入贯彻落实国务院《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号）精神，设立耕地占补平衡土地整治项目储备基金，每年从土地出让金中拿出500—1000万元专门用于耕地占补平衡土地开发整理项目，以保障新增耕地和耕地占补平衡土地指标储备，保障项目建设用地顺利报批。同时，制定措施鼓励引导社会资金、民间组织资本参与土地整治项目建设，采取以奖代补、指标收购、市场化运作等方式调动社会各界从事耕地保护工作的积极性。